Informe final del proceso de implementación de la metodología de Auditorías de Seguridad en Santiago de Cali Documento Técnico de Soporte para la Política Pública de Seguridad y Convivencia de Santiago de Cali. Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC), Colombia Área de Prevención del Delito y Fortalecimiento a la Justicia.

Bandas criminales en Cali.

Bogotá, Colombia 2019.

Presentación.

 Este documento recoge los resultados obtenidos en la ciudad de Santiago de Cali (Colombia), del proyecto “Políticas Públicas basadas en evidencia para mejorar la seguridad de las comunidades en ciudades de América Latina y África”. Este es un proyecto conjunto de asistencia técnica de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), financiado por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (UNDESA). El proyecto se implementó tres ciudades del mundo (Querétaro, en México; Santiago de Cali, en Colombia; y Durban, en Sudáfrica) en estrecha cooperación entre la Sede de UNODC y las Oficinas de Campo de cada uno de los países involucrados. Centró sus actividades en llevar a cabo Auditorías de Seguridad a nivel local con el propósito de utilizar sus resultados como base para el desarrollo, revisión e implementación de políticas basadas en evidencia sobre prevención del crimen y la violencia. La Auditoría de Seguridad permite una comprensión integral de los fenómenos asociados al delito a partir de un análisis interpretativo de evidencia recolectada en terreno y proporcionada por fuentes oficiales. Esta metodología busca, además, establecer una situación inicial a cambiar y planear acciones que comprometan a actores relevantes de la sociedad en su ejecución (según sus capacidades, derechos y obligaciones), para así mejorar la gobernanza y la gobernabilidad a nivel local. En el caso de Santiago de Cali, la ciudad fue elegida como beneficiaria del proyecto considerando que es el centro de desarrollo económico y social del pacífico colombiano, constituyéndose como la tercera ciudad más importante del país. A pesar de ello, su tasa de homicidio (47,5 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2018) dobla el promedio nacional por lo que contribuir a mejorar sus capacidades en materia de seguridad tendrá un impacto positivo en la región y en todo el país. El trabajo desarrollado en la ciudad contó con la participación de autoridades locales, sociedad civil, academia y sector privado. De este modo, fueron desarrollados más de 60 grupos focales con líderes comunitarios en cada una de las unidades territoriales de la ciudad (comunas y corregimientos) y cerca de 30 entrevistas a actores clave. Así mismo, fueron programadas mesas sectoriales con instituciones públicas y privadas relacionadas con el análisis y estudio de la violencia urbana. Este informe presenta los hallazgos del diagnóstico realizado y recomendaciones en clave de política pública con el fin de intervenir los problemas identificados. Para tal fin se encuentra dividido en tres partes: en primer lugar, presenta la metodología utilizada, señalando las actividades llevadas a cabo durante el desarrollo del proyecto; en segundo lugar, expone el comportamiento de los fenómenos más relevantes en materia de seguridad en la ciudad, desarrollando las correspondientes hipótesis de trabajo para cada una de las categorías de análisis definidas. Finalmente define líneas estratégicas de intervención con el fin de nutrir el Modelo Integral de Seguridad y Convivencia de Cali, desarrollado por la administración municipal, como base de la Política Pública de Seguridad y Convivencia (2019-2030). UNODC agradece el apoyo y compromiso de la Alcaldía de Cali, en cabeza de la Secretaría de Seguridad y Justicia y la Subsecretaría de Territorios de Inclusión y Oportunidades, así como de los sectores convocados a participar en este ejercicio. Destaca el trabajo del equipo de investigadores y expertos que intervinieron a lo largo del desarrollo del proyecto, incluyendo el equipo del Observatorio de Seguridad y Justicia. Todas las fuentes consultadas se mantienen bajo reserva, con el fin de asegurar el rigor del ejercicio investigativo adelantado. Los resultados aquí presentados son una fuente excepcional para mejorar las políticas públicas de seguridad y convivencia a nivel nacional, como uno de los principales retos del país en la actualidad.

Los coletazos de la guerra se sienten con la violencia urbana.

Metodología.

La construcción de la Política Pública de Seguridad y Convivencia de Cali tuvo como uno de sus referentes metodológicos la implementación de la herramienta “Auditorías de Seguridad” adaptada por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en Colombia (UNODC). Dicha metodología, es definida como un instrumento para generar análisis interpretativos, con base en evidencia, de las dinámicas asociadas al crimen, la violencia y la ilegalidad en un territorio y contexto histórico determinado (UNODC, 2017: 36). Esta herramienta, contempla dos momentos centrales para su desarrollo. En primer lugar, la recolección y triangulación de datos estadísticos, con el fin de ordenar y analizar información oficial disponible sobre los delitos y contravenciones que ocurren en la ciudad. Con la información suministrada por el Observatorio de Seguridad y la Policía Nacional, UNODC realizó un análisis preliminar de la situación de seguridad en Cali e identificó las principales tendencias, patrones espaciales y comportamientos del delito en el territorio. Así mismo, recopiló información oficial correspondiente a indicadores socioeconómicos con el fin de relacionar variables de diversa índole y construir hipótesis preliminares del trabajo investigativo. Toda la información oficial recopilada fue georreferenciada y procesada a través de herramientas de análisis estadístico espacial. En segundo lugar, la Auditoría de Seguridad, plantea la necesidad de desarrollar un componente cualitativo, el cual está integrado por un diagnóstico rápido participativo con comunidades involucradas, recorridos de campo y entrevistas a profundidad con actores clave, considerando que “las cifras e índices delictivos institucionales son un insumo importante para la actividad investigativa pero no son el único camino para realizar un diagnóstico situacional” (UNODC, 2017: 46). Ello en parte, por las dificultades metodológicas que pueden presentarse a la hora de abordar el problema del crimen sólo desde una perspectiva cuantitativa, sin considerar los subregistros en materia de denuncias que corresponden a las situaciones no reportadas por las instituciones en sus bases estadísticas. En el caso de Cali, a 31 de enero de 2019, UNODC realizó 61 grupos focales en las 22 comunas y los 15 corregimientos de Cali, logrando la participación de 1412 personas, 30 entrevistas a líderes comunitarios y funcionarios/as de la administración con injerencia en la gestión de la seguridad y convivencia en la ciudad y 4 mesas técnicas con miembros de la sociedad civil, academia, sector privado y autoridades locales con el fin de validar la información recopilada durante el trabajo de campo. La escogencia de los participantes en los ejercicios comunitarios de diagnóstico tuvo como criterio de selección el muestreo no probabilístico 1 , con el fin de “aprovechar casos típicos para lograr una descripción detallada acerca de la naturaleza, circunstancias, contexto y características” de los fenómenos estudiados (Ministerio de Justicia, 2017: 16).

Pandillas violentas en Cali. Tendremos Maras?

En la gráfica 1, se observa la distribución de los grupos focales realizados con la comunidad. Si bien fueron realizados ejercicios participativos en todas las unidades geográficas de Cali, en algunas comunas fue necesario realizar más de dos actividades con el fin de contar con información confiable que registrara las realidades disímiles de estos territorios2 . El proceso de acompañamiento a estos ejercicios estuvo en cabeza de la Secretaría de Seguridad y Justicia en comunas específicas y la Subsecretaría de Territorios de Inclusión y Oportunidades -TIO- en las zonas priorizadas por dicha estrategia municipal.

Respecto a los contenidos consultados a la comunidad, la Auditoría de Seguridad buscó indagar sobre tres dimensiones centrales para el análisis de la violencia y el crimen en los territorios, fundamentados en el concepto de Seguridad Humana3:

i) Amenazas: entendidas como cualquier fenómeno, actividad humana o condición peligrosa que puede afectar negativamente la vida, la propiedad privada o el medio ambiente en un territorio determinado. Esta categoría permitió la identificación fenómenos delictivos y contravenciones que ocurren y afectan directamente a las comunidades, tales como hurtos, homicidios, expendio de sustancias psicoactivas, etc. ii) Vulnerabilidades: entendidas como todas las características y/o circunstancias endógenas de una comunidad o territorio que lo hacen susceptible a los efectos dañinos de una amenaza. En el caso particular de los fenómenos observados en la auditoría de seguridad, fueron detectados fenómenos como desempleo, informalidad laboral, pobreza, conflictividades sociales desatendidas por el Estado, acceso a bienes y servicios públicos, espacios públicos deteriorados, acceso a la justicia, entre otros. iii) Capacidades: entendidas como la combinación de todas las fortalezas, atributos y recursos disponibles de una comunidad para lograr fines específicos; ello incluye no sólo los medios institucionales del Estado, sino también toda forma organizativa, comunitaria y/o cultural que permite fortalecer en el mediano y largo plazo a los territorios analizados. En general, las capacidades son entornos protectores de las comunidades frente a amenazas determinadas4. De esta forma, toda la información cualitativa recopilada fue georreferenciada, analizada y contrastada por UNODC con las cifras oficiales disponibles de las variables seleccionadas en la ciudad de Cali. De la misma forma, UNODC construyó cartografía especializada con el fin de integrar los análisis resultantes del proceso investigativo. El proceso de análisis de la información estuvo estructurado en torno a tres conceptos centrales: las dinámicas territoriales, del crimen organizado y de la violencia y sus manifestaciones en el territorio. Estas tres categorías fueron desarrolladas a partir de la información recopilada en campo y condensaron la identificación de vulnerabilidades, amenazas y capacidades. Toda la información recopilada fue sistematizada y organizada en matrices de análisis, orientadas a identificar los principales fenómenos que afectan la seguridad y la convivencia ciudadana en Santiago de Cali (ver anexo 1).

Notas.

1. En la investigación cualitativa, el muestreo no probabilístico permite la selección cuidadosa e intencional de las unidades de observación “por sus posibilidades de ofrecer información profunda y detallada sobre el asunto de interés para la investigación (…). El interés fundamental no es aquí la medición, sino la comprensión de los fenómenos y los procesos sociales en toda su complejidad (…). Por eso, es de primordial importancia el lugar que los participantes ocupan dentro del contexto social, cultural e histórico del que forman parte. Decisiones que en un diseño de muestreo probabilístico serían consideradas como fuentes de sesgo, en una indagación cualitativa son una vía para garantizar el rigor de la aproximación.” (Martínez-Salgado, 2011).

2 Los criterios utilizados para la selección de dichas comunas fueron los indicadores disponibles sobre violencia y asuntos, sociodemográficos.

3 Seguridad Humana es un concepto desarrollado por Naciones Unidas en 2005 y adoptado por la Asamblea General en el año 2012 (Resolución 66/290). Es definida como “el derecho de las personas a vivir libre y dignamente, sin pobreza e inequidad. Todas las personas, en particular los más vulnerables, tienen derecho a vivir libres del miedo y la necesidad con oportunidades iguales de disfrutar todos sus derechos y desarrollar completamente su potencial.” Este enfoque tiene como objetivo final mejorar la vida de las personas protegiendo su núcleo básico de derechos, incluidos el derecho a la vida, el derecho a tener una vida digna, y el respeto a la integridad física y material de la persona. Así mismo, pretende contribuir a desentrañar las causas profundas de las vulnerabilidades, presta especial atención a los riesgos incipientes y hace hincapié en la intervención temprana.

4El componente de análisis de capacidades institucionales se encuentra desarrollado en el sitio web: http://observaseguridadcali.unodc.org.co/, el cual permite un análisis especial detallado de la arquitectura institucional del municipio.

Introducción.

Cali es el centro urbano más grande del pacífico colombiano. Con cerca de 2.445.281 habitantes, es una ciudad estratégica no sólo para el desarrollo socioeconómico del occidente del país, sino también para la consolidación de estructuras criminales y economías ilegales en toda la región. Ello tiene que ver con el hecho que Cali “es un escenario propicio para la articulación de la ‘microcriminalidad’ local con la ‘macro-criminalidad’ que tiene conexiones internacionales” (Arévalo y Guaqueta, 2014, citado en CERAC, 2014:89), debido a su posición geográfica, su configuración como referente económico y cultural en la región y por la posibilidad de establecerse como un mercado sólido para flujos económicos legales e ilegales. Así, la capital del Valle del Cauca ha sido históricamente el epicentro de actividades ilícitas de gran impacto, vinculadas principalmente al narcotráfico, aunque de la misma forma ha sido receptora de los efectos de la violencia de conflicto ejercida en su territorio y en las regiones circundantes (Valle del Cauca, Cauca, y Nariño). Ello ha permitido que en la ciudad confluyan tanto actividades controladas por criminalidad organizada como por actores de conflicto quienes, con estructuras organizativas de diversos niveles, han ejercido la violencia sobre el territorio, pero sobre todo han consolidado intereses particulares en el establecimiento y/o mantenimiento de órdenes sociales en lo local. La situación en materia de seguridad de Cali presenta un escenario complejo, pero sobre todo heterogéneo. En la ciudad confluyen diversos fenómenos asociados al crimen, la violencia y la ilegalidad que se manifiestan con características disímiles dentro y en cada una de sus unidades geográficas. El diagnóstico presentado y sus resultados consideran como elemento central el reconocimiento de una perspectiva territorial con el fin de identificar patrones, concentraciones, convergencias y/o manifestaciones temporales o esporádicas de los fenómenos que afectan la seguridad las comunidades en la ciudad, aun cuando estas no se manifiesten en una única jurisdicción determinada. En este sentido, el documento recoge un análisis de las categorías centrales observadas en la Auditoría: 1) las dinámicas territoriales que favorecen o propician la ocurrencia del delito y la ilegalidad; 2) la violencia y sus manifestaciones en el territorio; y, 3) la estructura y operación del crimen en el nivel local.

Se expanden las bandas criminales en Cali, donde se dan altas tasas de homicidio.

Fuente: para acceder al Informe se puede consultar el informe en el siguiente enlace electrónico https://www.elespectador.com/sites/default/files/pdf-file/informe_final_auditoria_de_seguridad_santiago_de_cali.pdf

Publicado por:

David Macias

September 25

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